La figura del decreto-ley fue regulada en el artículo 86 de la Constitución española a favor del Gobierno central aunque con notables restricciones, dado el abuso que se había producido de esta técnica normativa durante la etapa autoritaria precedente. No estaba, en cambio, permitida inicialmente para los gobiernos autonómicos. Por lo que respecta a la CAIB, fue la reforma del Estatuto de Autonomía de 2007 la que introdujo entre nosotros la figura que comentamos. En concreto, el artículo 49 del estatuto permite que, en caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Govern apruebe decretos-leyes, que son disposiciones provisionales con rango de ley, que tienen que ser convalidadas necesariamente por el Parlament en el plazo de los 30 días siguientes, aunque hay ciertas materias que están excluidas de los mismos. De este modo, el decreto-ley supone el ejercicio de una auténtica potestad legislativa por parte del Govern y, como ha dicho el Tribunal Constitucional, "en la medida en que ello supone una sustitución del Parlamento por el Gobierno, constituye una excepción al procedimiento legislativo ordinario y a la participación de las minorías que éste dispensa" (sentencia 137/2011).
Pues bien, a pesar de la concepción totalmente excepcional de los decretos-leyes en la Constitución y en nuestro Estatuto (solo admisibles "en caso de extraordinaria y urgente necesidad"), el actual Govern de les Illes Balears ha dictado nada menos que 15 normas de este tipo en los doce meses y medio que lleva actuando desde su toma de posesión (7 en 2011 y 8 este año), es decir, a una media de 1,2 decretos-leyes por cada mes transcurrido. Esta fecundidad normativa contrasta con la del Govern anterior que, en sus cuatro años de mandato sólo dictó ocho decretos-leyes en total, la mayor parte de ellos en 2009. Del mismo modo, la feracidad normativa del actual Govern contrasta con el número de decretos-leyes aprobados por otras comunidades autónomas que también pueden dictar este tipo de normas en el mismo periodo que comentamos: 5 en Andalucía, 3 en Aragón, 1 en Castilla-León, 7 en la Comunitat Valenciana y 5 en Cataluña. Sólo el Estado central supera a nuestra comunidad autónoma, con la abrumadora cifra de 34 decretos-leyes en ese periodo.
Así las cosas, cabe la menos preguntarse si realmente había o no "extraordinaria y urgente necesidad" en los 15 decretos-leyes dictados en la CAIB. Por supuesto, los reiterativos preámbulos de todos ellos intentan justificar la necesidad de su aprobación. Y, por otra parte, también es evidente que nos encontramos en la actualidad ante una situación de crisis económica inusual y de enorme gravedad, que puede legitimar la adopción de este tipo de normas con más facilidad que en otras épocas. Pero es evidente que no basta con una cosa ni con la otra. La abundancia y facilidad con que se ha utilizado este tipo de norma por el Govern ya da una primera idea de que se ha usado con demasiada alegría esta técnica normativa, que por definición es excepcional. ¿Cómo es posible que se hayan dictado aquí un 250% más de decretos-leyes que en las comunidades que nos siguen —Comunitat Valenciana y Cataluña—? La evidente proliferación con que se han utilizado este tipo de normas me parece incompatible en sí misma con las ideas de excepcionalidad y de necesidad urgente que requieren la Constitución y el Estatuto: sólo por el elevado número de decretos-leyes dictados, podemos afirmar que el Govern ha convertido esta técnica normativa en un modo habitual de gobernar, lo cual es claramente incompatible con la excepcionalidad de su configuración. Dada la concepción de los decretos-leyes en la Constitución y en el Estatuto, es siempre imprescindible que se dé el presupuesto de hecho de estas normas (la "extraordinaria y urgente necesidad") en cada una de ellas, pero también en cada uno de sus artículos, de tal modo que la concurrencia del presupuesto de hecho en algunas de las partes de la norma no cubre sin más el resto de su articulado. Y esto es lo que no ocurre precisamente en muchos preceptos de los decretos-leyes que ha dictado el Govern actual.
En efecto, en relación con la extraordinaria y urgente necesidad, el Tribunal Constitucional ha señalado que el concepto de necesidad "urgente" posee un doble significado. Primero, que la situación ha de ser inaplazable, esto es, de características tales que requieran la rápida adopción de medidas legislativas productoras de efectos inmediatos (sentencias 68/2007 y 137/2011). Segundo, que debe existir una total coherencia entre la urgencia de la situación y la naturaleza de las medidas adoptadas, en el sentido de que éstas deben limitarse a resolver los asuntos no demorables del problema y no de aquellos otros cuya regulación pueda hacerse por los cauces legislativos ordinarios. Respecto a este extremo, el Tribunal Constitucional ha afirmado en concreto que los decretos-leyes no pueden establecer regulaciones que tengan pretensión de estabilidad y permanencia indefinidas: recordemos al respecto que tanto la Constitución como el Estatuto los definen como disposiciones legislativas "provisionales". Así, la sentencia constitucional 6/1983 señala que "se puede afirmar que no existe la necesaria adecuación entre la situación de necesidad habilitante y la regulación normativa producida, si a causa de la necesidad de dotar de medios y recursos financieros a las corporaciones locales... se estableciera una regulación de las bonificaciones y exenciones tributarias de la contribución territorial urbana de las viviendas de renta limitada que adquiera carácter permanente y normal".
Pues bien, esto es lo que ocurre a mi juicio precisamente con algunos de los decretos-leyes que ha dictado el Govern: con ellos se pretende establecer una nueva regulación permanente o indefinida de una determinada materia en vez de adoptar sólo medidas normativas inaplazables y provisionales. Por poner un par de ejemplos: el decreto-ley 2/2012, de medidas urgentes para la ordenación urbanística sostenible, contiene numerosos preceptos en los que hay una regulación con clara pretensión de estabilidad o permanencia indefinidas y sin viso alguno de provisionalidad: así ocurre en el capítulo I entre otros, en el que se regula de manera indefinida el régimen del suelo urbano y urbanizable. Lo mismo pasa con el reciente decreto-ley 8/2012, que regula también de manera indefinida el régimen urbanístico especial de la Playa de Palma. En estos casos se han modificado las leyes preexistentes con vocación de permanencia y estabilidad sin que realmente se trate de medidas provisionales cuya adopción fuera inaplazable. Con ello no pongo en duda que en algunos casos el uso del decreto-ley ha estado más que justificado, pero no ha sido siempre así.
Vemos entonces que el Govern ha convertido el uso de los decretos-leyes en un modo alternativo de gobernar, haciendo del mismo una utilización habitual e indiscriminada. Ello configura de hecho su potestad de dictar dichas normas como una auténtica potestad legislativa alternativa a la del Parlament. Esta actitud no sólo supone a mi juicio una vulneración de lo establecido en la Constitución y en el Estatuto para los decretos-leyes, sino sobre todo una alteración inadmisible de los relaciones entre el órgano máximo del poder ejecutivo autonómico (el Govern) y el órgano de representación popular o poder legislativo (el Parlament), que es el que expresa directamente la voluntad del titular de la soberanía (el pueblo de las Illes Balears). En democracia, la necesidad de respetar el orden de producción de los distintos tipos de normas no es un tema menor, sino que es en definitiva un trasunto o reflejo del esencial principio de separación entre los poderes del Estado. La gravedad de la situación económica y la respuesta a la misma no deben hacer olvidar las garantías constitucionales y estatutarias ni los fundamentos del Estado de Derecho.
