De legitimaciones y competencias

Como es suficientemente conocido, el vigente sistema español de distribución territorial del poder se basa en la descentralización entre tres niveles de gobierno y administración: estatal, autonómico y local. Así resulta de lo que dispone el artículo 137 de la Constitución: «El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses». Ese precepto deriva de lo que establece el artículo 2 CE en el siguiente sentido: «La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas».

Unidad, autonomía y solidaridad son, así, los tres principios básicos sobre los que se asienta el sistema político español, partiendo de que la autonomía está relacionada con la gestión de los respectivos intereses, y que la determinación de cuáles son esos intereses se lleva a cabo mediante los correspondientes Estatutos de Autonomía y la legislación de régimen local. Desde esa perspectiva, pues, cobra especial importancia el principio de competencia.

Dicho principio podría traducirse, en lenguaje vulgar e informal, como eso de cada mochuelo a su olivo o zapatero a tus zapatos; es decir, para que la cosa funcione más o menos bien, cada uno debe dedicarse a lo suyo y no inmiscuirse en lo que hagan los demás. Y, en caso de conflicto o desacuerdo, para eso están los tribunales, sean los contencioso administrativos o el constitucional.

La realidad, sin embargo, como vemos a diario, va por otros caminos. Todos tratan de actuar en cualquier campo de actividad, siempre que ello represente ventaja de carácter político o sirva para perjudicar al adversario; da igual de qué se esté hablando, la cuestión es decir o hacer algo, aunque el tema nada tenga que ver con las materias cuya gestión esté atribuida al ámbito competencial correspondiente. Los ejemplos son continuos y no hace falta más que poner la tele para ver que en cualquier pleno municipal o asamblea autonómica se suelen tratar todo tipo de asuntos, sin atender a si están o no en el ámbito de decisión propio. Y, éste, por desgracia, es un vicio en el que han incurrido y siguen incurriendo todas las fuerzas políticas, sin distinción de ideología o ubicación.

Digamos que este comportamiento, aunque criticable y erróneo, puede ser útil en el devenir diario cuando se trata de «hacer política» en el seno de cada una de las instituciones, pero la cosa cambia cuando hay que acudir a un tribunal de justicia (sea ordinaria o constitucional); aquí nos encontramos con la exigencia de legitimación. O sea, con la necesidad de que quien pretende impugnar lo que sea (una ley, un reglamento o un acto administrativo concreto) tenga reconocida legalmente la capacidad de hacerlo -es decir, de impugnarlo- y esta capacidad estará relacionada con el hecho de que el tema en cuestión esté conectado, de forma más o menos directa, con el ámbito competencial propio. No basta aludir a un control abstracto de la legalidad o constitucionalidad de lo que se impugna, sino que se ha de demostrar que el asunto afecta al ámbito propio de competencias.

En ese sentido, tanto la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional como la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa condicionan la admisión de los recursos a la existencia de la correspondiente legitimación, ya que, en general, no caben recursos en defensa de la mera constitucionalidad o legalidad.

Por eso, creo que no debe sorprendernos en absoluto el hecho de que el Tribunal Constitucional cuestione la posible legitimación de las distintas Comunidades Autónomas para interponer recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Amnistía del procés. Ese cuestionamiento se basa en el artículo 32 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, que dispone que cuando las Comunidades Autónomas quieran impugnar normas estatales con rango de ley, éstas deben afectar a su propio ámbito de autonomía. Y, a priori, no parece que mediante ese texto legal se esté afectando ninguna competencia autonómica, sino que se trata, más bien, de posicionamiento de oportunidad.

Aparte del interés político que pueda tener la cuestión, desde el punto de vista técnico-jurisdiccional-constitucional el tema es igualmente interesante, y se ha sometido a estudio de los letrados del TC, con carácter previo a la decisión que vaya a adoptar este Tribunal, que, parece ser que se va a demorar algunos meses. Y, para entonces, quizás será ya innecesario, puesto que el TC habrá tenido ocasión de pronunciarse sobre el fondo del asunto en el seno de alguna de las cuestiones de constitucionalidad planteadas por tribunales de justicia.