Como regla general, cuando existe consenso en la necesidad de reformar algo y se está de acuerdo en el diagnóstico de las limitaciones que ese algo presenta, se hace mucho más fácil aprobar la reforma correspondiente y corregir las limitaciones.

Sin embargo, si ese algo es el sistema de financiación autonómica la situación se complica enormemente, y aun cuando todos coinciden en la necesidad de una reforma inmediata y la inmensa mayoría está de acuerdo en las limitaciones del actual sistema, la reforma se retrasa año tras año por la falta de consenso en el cómo.

Un ejemplo claro de esta situación, es el conocido Informe de la Comisión de Expertos para la revisión del modelo de financiación autonómica -ICE en adelante- presentado en julio del año pasado y respecto al cual consideramos conveniente evidenciar los consensos, constatar las, a nuestro entender, contradicciones y proponer vías alternativas de reforma.

En relación a los consensos que se vislumbran en el informe, a parte del acuerdo sobre la escasa transparencia del modelo y su discrecionalidad a la hora de asignar recursos, se destaca la necesidad de reducir el desequilibrio vertical Estado-Comunidades Autónomas (esto es que haya una mayor relación entre ingresos y responsabilidades de gasto para cada nivel de administración) y la necesidad de incrementar la responsabilidad fiscal de las Comunidades Autónomas, esto es, que exista una clara relación entre la administración que gestiona las competencias y la responsable de recaudar los recursos.

Parece obvio que si no hay responsabilidad fiscal de las autonomías y por tanto, posibilidad/necesidad de modular al alza o a la baja los ingresos tributarios, resulta muy difícil que exista un sistema de financiación estable en el tiempo y que las comunidades se comporten con los niveles de disciplina fiscal que implicaría rendir cuentas ante los ciudadanos, pues siempre resultará mucho más fácil atribuir las culpas de una deficiente gestión a una falta de recursos por parte del gobierno central. Tampoco ayuda demasiado a esta mayor responsabilidad fiscal la falta de consenso entre los expertos a la hora de fijar objetivos de solidaridad horizontal entre las regiones

Parecería pues que el nuevo sistema de financiación debería tender a otorgar más capacidad normativa sobre los denominados tributos cedidos, tanto aquellos que se denominan propios (ISD, ITP, etc.) como los participados (IRPF, IVA, Especiales, etc.), con el fin de permitir que los gobiernos regionales puedan participar de los aumentos de las bases impositivas generadas en su territorio.

Sin embargo, de forma difícilmente explicable, los expertos que elaboran el ICE acaban proponiendo una reforma de la financiación que, a nuestro juicio, supone un retroceso en los niveles de responsabilidad fiscal de las comunidades autónomas.

Sorprende que se proponga la implantación de tipos mínimos de tributación en el impuesto sobre sucesiones y donaciones o en el impuesto sobre el Patrimonio, se hable constantemente de armonización en el ámbito tributario o se consideren excesivos los actuales niveles de capacidad normativa en el IRPF y se proponga impedir a las comunidades la posibilidad de modificar por ejemplo el mínimo personal y familiar.

Sin embargo, sorprende todavía más que la propuesta pretenda tratar la recaudación en IVA y Especiales no como una recaudación de impuestos realizada en un territorio, por mucho de que provenga de una territorialización de la recaudación en base a estimaciones del consumo producido en ese territorio, sino como una transferencia en bloque (un porcentaje del total de la recaudación se distribuirá entre las CCAA) del Estado a las CCAA en función de su población ajustada. Según estimaciones del Govern, dicha modificación supondría una disminución de los recursos que recibe Balears superior a los 100 millones de euros.

Pero más allá de la importancia de su impacto sobre el presupuesto autonómico, el cambio no es baladí, primero porque esto impedirá conocer cuál es la aportación de cada Comunidad al sistema de financiación, esto es, impedirá conocer la aportación a la solidaridad con el resto de regiones y difuminará la responsabilidad fiscal efectiva de la CA porque no será cierto que reciba el % de participación que se fije sobre esos tributos. En segundo lugar, porque esto provocará que aquellas regiones en las cuales la recaudación en esos tributos están por encima de la media (gracias al turismo), podrán pasar de tener una posición como contribuidoras netas al sistema a ser receptoras. Es decir, que Balears, que ahora aparece como una de las CC.AA que más contribuyen al sistema, por el arte de birlí birloque aparecerá como sobre financiada y deberá recibir recursos para poder mantener el statu quo.

No solo eso, sino que el cambio supone aceptar que los tributos que pagan los turistas en Baleares se distribuyan entre todos los españoles de acuerdo a unas necesidades que en ningún caso tienen en cuenta la población flotante, a pesar de que es aquí donde se les da cobertura sanitaria o utilizan los medios de transporte y carreteras que financian los baleares. De ahí el rotundo y acertado voto particular del representante de Balears en el grupo de expertos.

Por ello, consideramos conveniente aumentar la capacidad normativa de las CCAA en el IRPF, de manera que, partiendo de una base imponible determinada de forma homogénea en el conjunto del territorio nacional, las comunidades puedan aprobar reducciones sobre la base, puedan modificar a su conveniencia el mínimo personal y familiar, puedan modificar la tarifa siempre que esta sea progresiva, puedan aprobar deducciones y bonificaciones y se aplique un procedimiento claro de liquidación en el que se evidencie claramente la contribución que los ciudadanos hacen por una parte a las arcas autonómicas y por otra al gobierno central.

Del mismo modo, debe apostarse por mantener los actuales niveles de capacidad normativa de las comunidades en los llamados tributos cedidos tradicionales -Sucesiones y Donaciones, Patrimonio y Transmisiones Patrimoniales, entre otros- e incluso plantearse su posible aumento, aun aceptando la posibilidad de armonizar los sistemas de cuantificación de las bases imponibles para el conjunto.

Por último, han de mantenerse las actuales participaciones impositivas territorializadas en el IVA y los impuestos especiales y explorar posibles aumentos de capacidad normativa autonómica por vías similares al actual tramo autonómico del impuesto sobre hidrocarburos. Se aceptan, como no puede ser de otra manera, las limitaciones impuestas por la normativa europea, pero no se puede aceptar que se aproveche esta circunstancia para transformar participaciones impositivas cuya recaudación regional se vincula a la evolución del tamaño de las bases a simples transferencias distribuidas en función de la población.

Avanzar hacia un nuevo sistema de financiación autonómica será sin duda una tarea difícil, aunque se facilitarían muchas las cosas si existiese una cierta coincidencia entre las limitaciones atribuidas al actual modelo y las propuestas de reforma que se planteen.