Los padres de la Constitución de 1978 aliviaron las incipientes tensiones territoriales de la España posfranquista con la filosofía del "café para todos". Ninguna autonomía se quedaría sin un estatuto para evitar agravios comparativos con las nacionalidades históricas, aunque éstas -Cataluña, País Vasco y Galicia-, precisamente por su tradición de autogobierno, lo obtendrían por una vía más rápida, la fórmula a la que también se sumó Andalucía. La descentralización obligó al Estado a ceder una parte relevante de la recaudación fiscal para que las regiones pudieran afrontar el coste de sus cada vez mayores competencias, incluidas la educación, la sanidad y los servicios sociales. Los tres pilares de la sociedad de bienestar que la Carta Magna consagra en igualdad de condiciones para cualquier ciudadano en cualquier parte de España. El estallido de la crisis, la merma de recursos para las comunidades y el efecto arrastre provocado por la discusión sobre la sostenibilidad de los servicios públicos colocaron en la palestra al actual sistema de financiación. Otra vez. Porque, sin duda, la suya es la reforma permanente.
La hemeroteca está repleta de expresiones elocuentes acerca de lo que para un Gobierno supone tocar el reparto de fondos a las comunidades. La apertura de la caja de los truenos de Pandora, donde la mitología asegura que se guardaban todos los males posibles. La eterna patata caliente. O, como lo definió Pedro Solbes, "un sudoku".
Generar ingresos
El exministro de Economía de los cinco primeros años de la legislatura socialistas de Rodríguez Zapatero inició las negociaciones para los cambios que están todavía en vigor y que firmó después su sucesora en el cargo, Elena Salgado.
Además de mantener los impuestos estatales cedidos -como Sucesiones y la recuperación de Patrimonio-, los ejecutivos autonómicos pasaron a quedarse con el 50% del IRPF y el IVA y el 58% de la recaudación de los Especiales. El modelo -que deja aparte a País Vasco y Navarra, con regímenes tributarios propios, la gestión y cobro de prácticamente la totalidad de la cesta fiscal y la contribución a las arcas estatales con el pago de un cupo- incorporó tres fondos adicionales para garantizar los mismos recursos por habitante, la suficiencia financiera en las necesidades globales de las regiones y su convergencia.
Más dinero en un momento difícil, en la antesala de la doble recesión. Pero más dependencia del Estado por parte de las comunidades, sobre todo en aquellas que cuentan por su tejido productivo y las características de su población con una capacidad limitada de generar ingresos por impuestos.
La propia ley que ampara el sistema de financiación, como recuerda Santiago Lago, catedrático de Economía Aplicada. Los sustanciales recortes en el gasto autonómico" desde 2010 y "los incumplimientos reiterados" de los objetivos de déficit "por un número significativo" de regiones. Dos realidades que "dan fe de que el notable incremento de recursos que conllevó la reforma aprobada en 2009 quedó ahogado bajo la marea de la recesión". "Al mismo tiempo -añade-, existe consenso entre los especialistas en que, aun reconociendo sus méritos, la reforma no fue capaz de solventar satisfactoriamente todas las deficiencias arrastradas y que afectan a las diversas dimensiones del sistema".
Todas quieren más
La unanimidad no es solo cosa de los expertos. Se da también entre las propias regiones. Prácticamente ninguna parece conforme con la taza de café que le corresponde, con los criterios que se emplean para la distribución de los fondos. Y todas quieren más. La posibilidad de reforma sobrevoló los dos últimos años de esta legislatura y, de hecho, en marzo de 2014 los Ejecutivos autonómicos remitieron al Ministerio de Hacienda sus respectivos análisis con las debilidades del actual modelo.
Si hubo realmente una tentativa del Gobierno liderado por Mariano Rajoy para impulsar la modificación, como él mismo y Cristóbal Montoro señalaron en más de una ocasión, la opción quedó aletargada tras la renovación del poder regional derivada de las elecciones de mayo. Los populares pasaron a ser minoría y eso complicaba un acuerdo para un asunto de tanto calado como éste.
Lo más parecido que hubo a una ligera reforma fueron las condonaciones de deuda y los intereses a tipo cero que Moncloa habilitó para el Fondo de Liquidez Financiero (FLA) y el mecanismo alternativo para las regiones cumplidoras de déficit. "Mecanismos extraordinarios que deben desaparecer cuanto antes -avisa Santiago Lago-. Complican enormemente la comprensión del sistema, diluyen responsabilidades y suponen un deterioro de las autonomías".
Retos de la reforma
Bajo la coordinación del catedrático y de Jorge Martínez- Vázquez, economista del I n t e r n a t i o n a l Center for Public Policy de la Universidad de Georgia, la Fundación de Cajas de Ahorros (Funcas) publicó este año uno de los monográficos más completos sobre los retos de la reforma de la financiación autonómica. Pese al avance en la equidad en 2009, el informe sostiene que "la evolución dinámica asimétrica" del sistema "ha arruinado esa mejora y las disparidades en financiación por habitante se sitúan en el presente en niveles difícilmente justificables".
Así, sobre una media de 100, y a iguales competencias entre todos, la financiación por habitante entre los territorios de régimen común alcanzó en 2012 los 118 puntos en Cantabria y los 115 en La Rioja, mientras que en Valencia y Murcia se queda en 92,7 y 94,4, respectivamente. Lo que ha valido grandes críticas al modelo desde los gobiernos regionales de estas dos últimas comunidades.
En euros, frente a los 2.200 per cápita en los que se mueve el conjunto del Estado, Extremadura llega a los 2.592 y los 2.576 en Cantabria. En Galicia, ligeramente por encima de la media, la financiación por habitante alcanza los 2.360 euros. Madrid se sitúa en los 2.013 y Cataluña en 2.151. Muy, muy por encima del resto gracias a ese sistema diferenciado están País Vasco, con 3.863 euros per cápita; y Navarra, con 3.100.
Todas estas enormes diferencias se mantienen pese a que teóricamente los criterios asumen que no es lo mismo mantener la sanidad en Madrid que en comunidades con mayores cargas por el envejecimiento y dispersión poblacional. Por eso Lago vincula el problema a las valoraciones del coste real de las competencias. Una senda en la que es posible mejorar, pero sin que eso signifique "saltarnos a la torera las necesidades de gasto determinadas con ajustes y compensaciones que buscan, en lo fundamental, mantener el status quo y petrificar los agravios comparativos". A eso se añada la necesidad de "clarificar qué grado de nivelación va a garantizar el sistema" y "dar instrumentos suficientes para cerrar la vías para que las tensiones financieras en el escalón autonómico se resuelvan siempre apelando a Papa Estado". "La autonomía política -indica Lago- exige rendición de cuentas y diálogo con los ciudadanos para establecer el menú fiscal preferido en cada territorio.
Tributación
Entre los instrumentos para que las comunidades cuenten con margen de actuación, el catedrático apela al establecimiento de mínimos homogéneos en la tributación sobre Patrimonio y Sucesiones, convertir el tramo autonómico del IRPF -que es el 50%- "en un verdadero tributo autonómico" y que las comunidades cuenten "en su conjunto" con la opción de modificar en la mitad que también les corresponde en IVA y los Impuestos Especiales, "de forma parecida a como se hace en Alemania".
En una de esas raras excepciones entre partidos, todos coinciden en dar un giro al sistema de financiación. No será fácil. El desafío soberanista de Cataluña enfría las expectativas de que por el momento pueda abrirse el melón de cómo repartir los fondos estatales. Y aunque el conflicto se relaje o finalmente concluya, las diferencias de color político entre autonomías dejan al futuro Ejecutivo, gane quien gane, con una tarea de auténtico bordado.
Lo ocurrido con la publicación de las balanzas fiscales el pasado año y en este 2015, avisó ya que no permitirá que ésta sea la fórmula para retocar el sistema de financiación- y el acalorado debate previo a los Consejos de Política Fiscal y Financiera dejan entrever que todos vuelven a querer café.
